Dance to the Revolution

People’s Republic of China: Immovable Property Expropriation Law (draft)

and legal recommendations by Open Constitution Initiative (Gongmeng)

For distributional purposes, the Chinese text is posted below with the drafters’ permission; English-translation will be posted soon.

征收的基本原则——公盟关于《不动产征收法》草案的说明

近日以来，各地暴力拆迁引发了众多社会问题，甚至出现被拆迁公民以杀死拆迁者或者自焚的惨烈现象。究其根源，是我们有关拆迁的法律——《城市房屋拆迁管理条例》本身存在法律关系主体混乱、违反上位法等一系列问题，正是此非法之法带来了大量不公，并且导致公民无法拿起法律武器理性维权，不得已才奋起抗争甚至暴力抗法。

当前仍在适用的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和十七条之规定，授权地方政府和法院对公民财产权作出处分并强制执行，事实上是对公民私有财产的征收，该条例事实上是关于征收公民私有财产的法规。我国宪法第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 立法法第八条规定，对非公有财产征收事项只能通过法律规范。这其中所提的“法律”是指狭义上的法律概念，即全国人大或者全国人大常委会制定的法律，这是法律对征收私有财产行为进行规范的最基本依据。因此，《城市房屋拆迁管理条例》作为国务院颁布的行政法规，无权规范公民私有财产的征收，因此《城市房屋拆迁管理条例》违反宪法和立法法。

现在，我们国家迫切需要制定公正的《征收法》以取代违法的《城市房屋拆迁管理条例》。公盟法律研究中心过去两年组织专家学者在收集研究韩国、台湾、美国等国家和地区征收法律的基础上，根据中国国情起草了《中华人民共和国不动产征收法》草案，近日递交给全国人大常委会和国务院法制办。在此，我们阐明征收法律的基本原则：

第一，公共利益原则。必须是为了公共利益才可以动用公权力强制征收公民私有财产。如果不是为了公共利益，改变财产权属应当基于协商一致的合约。

公共利益的范围应当受到严格限制。不能因为某土地的用途带有公益性质就界定为公益用地，比如，普通商业开发也会带来城市环境美化，也具有公益性质，某种意义上说，所有商业开发都具有某种公益性质，但这不应当被界定为公共利益。如何界定公共利益本质上是一个程序问题，决定某一片区域或者某一个项目是公共利益的程序必须是合法的，比如所在城市具有充分代表性的议会来决定。基于此，草案第十条规定，“兴办国防、交通、水利、卫生、环保、教育、学术、文化、社会福利、公用事业及其他公共建筑，需财政出资的，应经同级人民代表大会或它的常务委员会通过，方可征收土地、土地使用权及地上或地下建筑物。”

第二，程序正义原则。首先，立法层面，征收必须由国家法律规范，这是宪法确定的原则，法律不可以再授权给国务院或其他部门制定规则来规范征收。我国的全国人大常委会通过修改房地产市场管理法授权国务院制定征收办法，违反了宪法规定，并不能给《城市房屋拆迁管理条例》带来合法性。在执法层面，无论哪个权力机关执行征收征用，在征收的每一个环节都应当依法进行。最后，权属争议必须有司法救济，在司法裁决之前，不可以强制实施。

基于此，草案第二章专门规定了征收程序，保障被征收人的权益，包括第二十一条“被征收人对被征收不动产的物权消灭前，申请征收人与征收主管机关不得非法干扰被征收人的正常生产、生活，否则应承担民事赔偿责任，触犯刑法的应当承担刑事责任。”第二十二条“人民法院查明征收决定的作出违反征收法定程序时，应建议征收主管机关履行征收法定程序。人民法院只有在判决原告败诉的终审判决生效之后，才能接受征收主管机关对原告的强制执行申请。”

第三，公正补偿原则。即使为了公共利益，也没有理由要求个体作出特别的牺牲，为公共利益的拆迁不是赔偿，但补偿要公正。最公正的补偿是按照市场价格的充分补偿。至于被征收人的财产增值是基于城市发展带来的，国家可以通过税收、公益土地分摊等方式从被征收人那里拿出一部分利益作为公共利益。

基于此，草案第三条规定，“征收自然人、法人的不动产必须给予公平补偿，补偿标准与所有物灭失的民事赔偿相同。”第三章关于补偿的规定中，明确“土地、土地使用权和建筑物的基本补偿为客观市场价格，即房地产评估机构严格依评估程序和评估参数计算出的评估价格。”

公盟

2009年12月15日

附：中华人民共和国不动产征收法（草案）

（起草人：杨支柱；项目协调人：杨子云；项目组成员：杨睿，全垠贞，苏楠，王佳，等）

第一章 总则

第一条

为规范不动产征收行政行为，增进公共利益，保障自然人、法人财产，根据宪法，制定本法。

本法无规定的，适用相关法律规定。

其他法律关于征收与补偿的规定与本法相抵触的，适用本法。

第二条

除其他法律有特别规定的外，征收工作由国土资源部门负责监督、实施。各地区、地级市、自治州及以上国土资源部门设土地征收审查委员会，负责审查、核准其辖区内的征收事项；并设房地产价格评议委员会，负责审核补偿标准和补偿方案。

一个县、县级市或区范围内的征收，由县、县级市、区国土资源部门主管，由所在地区、地级市、自治州国土资源部门核准。

跨越两个或两个以上县、县级市、区的征收，由地区、地级市、自治州国土资源部门主管，由所在省、直辖市、自治区国土资源部门核准。

跨越跨越两个或两个以上地区、地级市、自治州的征收，由各自所在地区、地级市、自治州国土资源部门分别主管，由所在省、直辖市、自治区国土资源部门核准。

跨越跨越两个或两个以上省、直辖市、自治区的征收由各自所在省、直辖市、自治区国土资源部门分别主管，由国务院国土资源部核准。

第三条

征收自然人、法人的不动产必须给予公平补偿，补偿标准与所有物灭失的民事赔偿相同。

第四条

征收后拟建项目可实现的公共利益应当大于财政拨付的征收补偿、征收费用和该项目可能导致的环境污染等征收公共成本之和。

第五条

增加国库收入或地方财政收入不计入征收拟建项目可实现的公共利益。

第六条

征收范围，以征收后拟建项目必须者为限。

第七条

申请征收的土地上有文物古迹时，申请人应拟订保护计划并征得文物保护部门同意。

第八条

征收后残余土地、土地使用权或建筑物因面积过小、形状不整等原因损害其正常使用价值的，被征收人可以在征收公告发布后半年内请求一并征收。

第二章 征收程序

第九条

需用土地人所兴办的事业依法需经行政许可的，申请征收前应将事业计划报经该目的事业主管机关许可。除非事涉国家机密，事业主管机关发放许可前应举行听政会，听取拟征收不动产的物权人和其他利害关系人意见。经过听政初步判断该项目有足够的公共利益，方可发放许可，进入下一程序。

第十条

兴办国防、交通、水利、卫生、环保、教育、学术、文化、社会福利、公用事业及其他公共建筑，需财政出资的，应经同级人民代表大会或它的常务委员会通过，方可征收土地、土地使用权及地上或地下建筑物。

旧城区改造，须经所在街道、社区或物业管理区域内房屋所有权人人数的三分之二并拥有房屋价值或面积三分之二以上的所有权人同意，方可征收房屋，并征收其土地使用权。

农村城市化改造，须经所在村民委员会并被征收村民三分之二以上户数同意，方可征收其全部或部分土地及地上、地下建筑物。

第十一条

需用土地改变土地规划用途的，获事业主管机关许可后，应依法变更拟征收土地的规划用途。

第十二条

除因公共安全急需外，征收主管机关应先与不动产物权人协商购买其不动产或不动产物权。不动产物权人拒绝协商或协商不成方可申请征收。

第十三条

依前条规定协议不成，申请征收人得申请征收主管机关会同房地产价格评估机构进入拟征收不动产进行调查、勘测、价格评估。调查、勘测、价格评估应于7日前通知拟征收不动产所有权人、占有人、使用人或管理人，不动产所有权人、占有人、使用人或管理人不得拒绝。调查、勘测造成的损失，征收主管机关应作为征收费用先予赔偿。

被申请征收人自收到调查、勘测通知之日起不得增建、扩建、装修、改变用途、补种长期作物或从事其他旨在增加补偿的行为。征收主管机关对被申请征收人因停止有合法手续且已经动工的增建、扩建、装修工程所形成的损失，应作为征收费用先予赔偿。

第十四条

申请征收人需拟订详细的征收计划、土地使用计划，征得征收主管机关同意后，连同征收主管机关制定的补偿方案、已通过所有前置程序的证明材料和土地图册，送上级国土资源部门审核。上级国土资源部门土地征收审查委员会审核征收事项完毕，应即送房地产价格评议委员会审核补偿标准和补偿方案。土地征收审查委员会和房地产价格评议委员会应当各自在送审材料齐备后三十日内完成审核，但发回补充材料、补足程序或指定重新评估的时间不计算在内。

依本法第十条第二款、第三款征求被征收不动产物权人同意时如果提供了补偿标准，则送上级国土资源部门审核的补偿方案所包含的补偿标准不得低于当初交被征收不动产物权人表决的补偿标准。

第十五条

上级国土资源部门土地征收审查委员会除审查是否已通过以上前置程序外，也审查申请征收的不动产是否超过目的事业所必须的范围。

上级土地征收审查委员会发现征收申请缺少了本章规定的前置程序的，应当驳回，待通过前置程序后重新送审。

旧城区成片改造中征收阻力较大而又地处片区边缘的建筑物，即使整个片区的改造已获本法第十条第二款规定的多数同意，也应当从征收范围中排除；但如果有近期倒塌的风险可能危及公共安全，而又没有业主自治大修或重建的计划，则不排除。

农村城市化改造中物权人不同意改造而又地处片区边缘的建筑物，即使整个片区的改造已获本法第十条第三款规定的多数同意，也应当从征收范围中排除。

其他征收项目拟征收范围明显超过目的事业所必须的，应当适当缩减。

第十六条

上级国土资源部门房地产价格评议委员会发现房地产价格评估机构不具有合法资格或应当回避、评估违反程序、补偿方案对各被征收人不平等等情形，可指定另一房地产价格评估机构重新评估并责令征收主管机关制定新的补偿方案。重新制定补偿方案后，补偿总额不得低于被否决的原补偿方案所确定的补偿总额。如发现价格外法定补偿项目短缺或价格外法定补偿项目的补偿标准明显过低，房地产价格评议委员会可直接补足补偿项目或适当提高标准。

第十七条

上级国土资源部门审查核准征收申请后，在通知征收申请人的同时应通知征收主管机关。征收主管机关应立即公告被征收不动产范围、权利人及补偿标准，并尽可能通知不动产被征收的物权人。公告期为六十日。

第十八条

被征收人发现自己被征收的土地和（或）建筑物的面积、用途等补偿参数公告有错误的，可以于公告期结束前持登记机关出具的登记证明材料或调查、勘测前测绘机构出具的测绘证明材料及其他产生于调查、勘测前的证明材料要求征收主管机关更正。征收主管机关应当更正并按更正后的参数计算补偿款。

被征收人发现自己被征收的土地和（或）建筑物的补偿参数正确但补偿款计算错误的，有权要求征收主管机关更正。

第十九条

不满补偿方案的被征收人如超过被征收人总数的二分之一，且其产权面积或价值超过被征收项目的二分之一时，在公告期结束前得组成被征收人集体谈判组织。被征收人集体谈判组织有权代表被征收人全体与征收主管机关谈判，有权聘请另一房地产价格评估机构重新评估各被征收不动产的价值，有权不受次数限制地要求延长公告期但每次不超过六十天，被征收人集体谈判组织与征收主管机关签定的协议对全体被征收人有约束力。如延期两次或多次后仍达不成妥协，征收主管机关可另拟征收方案绕开部分被征收人，使公告期届满。征收主管机构也可以撤消征收。

本条不适用于因国防、防汛、救灾等公共安全所需的紧急征收。

第二十条

无论是由财政拨付还是用申请征收人交纳的土地出让金支付，征收补偿款均交征收主管机关，由征收主管机关于公告期满十五日内发给被征收人。被征收人拒绝受领、下落不明或对补偿款有异议的，存入补偿款专用帐户，其利息归被征收人。存入十年无人认领，收归府库。

第二十一条

被征收人对其被征收不动产的权利、义务，自征收补偿款全部发放或存入补偿款专用帐户时终止。征收主管机关应立即通知产权登记机关注销其物权登记。

征收补偿款发放完毕或存入补偿款专用帐户前被征收人得继续按原用途使用其不动产。申请征收人和征收主管机关不得进入尚属于被征收人的不动产工作，但国防、交通、水利、公共卫生或环境保护事业因公共安全急需先行使用的，不在此限。

被征收人对被征收不动产的物权消灭前，申请征收人与征收主管机关不得非法干扰被征收人的正常生产、生活，否则应承担民事赔偿责任，触犯刑法的应当承担刑事责任。

第二十二条

被征收人认为自己的不动产依征收事业目的不必被征收或征收违反法定程序的，公告期内可以向不动产所在地人民法院起诉。人民法院应查明征收原告的不动产超越实现征收项目的事业目的所必须时，应当撤消对原告本人的征收决定。人民法院查明征收决定的作出违反征收法定程序时，应建议征收主管机关履行征收法定程序。人民法院只有在判决原告败诉的终审判决生效之后，才能接受征收主管机关对原告的强制执行申请。

第二十三条

补偿完毕后征收主管机关应通知并公告，限被征收人于三十日内搬迁。逾期不搬迁的，依强制执行法申请法院强制搬迁。

第二十四条

人民法院对征收主管机关提交的强制执行申请应当进行审查，如审查中发现征收决定的作出违反征收法定程序，应不予执行，并建议征收主管机关撤消征收决定或补正征收程序。

人民法院经审查决定执行的征收案件，应先行调解。调解不成，责令被征收人限期搬迁。被征收人到期拒不搬迁的，强制搬迁。

第三章 补偿

第二十五条

被征收土地、建筑物的面积、用途、设计使用寿命、折旧年头、所有权及他项权利，均以公告之日政府土地登记簿或建筑物登记簿上的记载为准。

除于公告前因继承、强制执行或法院判決而取得所有权或他物权，并于公告期间内申请登记者外，征收公告发布后不得分割、合并、转移或设定负担。

调查、勘测前已经办理合法手续并已经封顶的建筑物，应当在征收公告前办理登记。因特殊情况未办理登记的，如有确凿证据证明前述情状，公告期内准予登记。

第二十六条

农村地区土地和建筑物依当地习惯可不予登记的，被征收土地、建筑物的面积以调查、勘测结果为准，其他补偿参数应于调查、勘测时查明并由被申请征收人签名。被申请征收人不肯签名或不能签名的，应当有两个无利害关系的见证人签名。

第二十七条

违法建筑不予补偿。未到期的临时建筑应赔偿未到期部分的价值。在自己独家拥有宅基地使用权的院子里加盖的厨房、厕所等辅助用房，当地习惯不认为违法建筑而又不予登记的，按住宅补偿标准的一半补偿。未封闭阳台登记时按30%或50%登记而在征收调查、勘测前已封闭的，阳台部分面积按70%补偿。本条所包括的建筑，只补偿评估价格。

第二十八条

征收补偿一律以货币计算。

补偿总额以不超过征收土地的使用权出让金或代议机构批准的预算为限。

第二十九条

申请回迁的，有同等价格条件下的优先购买权，回迁购买面积以不高于原面积的50%为限，但申请征收人同意的不受此限。

第三十条

有回迁需要而无力以旧房补偿款购买新房的困难户，征收主管机关应当提供廉租房。

第三十一条

土地、土地使用权和建筑物的基本补偿为客观市场价格，即房地产评估机构严格依评估程序和评估参数计算出的评估价格。如果先后经过两次评估且评估程序合法、评估参数无遗漏，则以两次评估的中间价格为客观市场价格。如申请征收人和被征收人同意由两个评估机构愿意共同推举的第三评估机构再次作出评估，则以第三评估机构做出的评估价格为最终评估价格，此项补偿不得起诉。

第三十二条

征收补偿款免征所得税；三年内购买新房的，在征收补偿款范围内免征契税。

第三十三条

征收住宅、工厂、营业场所，应补偿搬迁费。申请回迁的还应补偿周转租金，但购买回迁房的价款应该从征收补偿款中扣除。

第三十四条

征收营业用房的，应补偿因营业停止或营业场所缩小而产生的损失。

第三十五条

征收农地影响种植或收获的，当年作物应补偿一年的收成，长期作物应补偿三年的收成。征收调查、勘测前投入的土地改良费用也应补偿。

第三十六条

同一征收不动产上所有权与用益物权、租赁权或担保物权并存的，物上负担应当从物权人的补偿款中扣除。如所有权人能与他项权利人达成协议，按协议清偿。如不能达成协议，应将各权利人人所应分得的补偿款总和存入本法第二十条规定的补偿款专用帐户。

第三十七条

被征收不动产的物权人在补偿前死亡的，由其继承人按其应继份分别领取。

第三十八条

被征收人认为评估参数错误、补偿项目遗漏或补偿标准过低的，可以申请征收主管机关及其上级核准机关复议，也可以向人民法院起诉。

复议或起诉不影响征收的执行。（全文完）

Chanting “Lv Zhiyi, Step Down! (Lv: vice secretary of Guangzhou, chief of environmental bureau)”, “Come Out, Mayor!”, “We Demand Dialogue” and “Respect Public Opinion!”, hundreds of citizens in Guangzhou marched to city hall in the morning of Nov. 23 to protest the construction proposal of a trash incineration plant in Pan Yu.

With the resonance of Xiamen protest against the construction of a PX-plant, which leads to the movement of its location, the Guanzhou protest similarly shows great promise. That is not to say the results will certainly be favorable to the citizens, but the protest shows a matured citizenry in making public demands regarding environmental concerns:

1. during the protest, despite the crowdedness, the protesters took notice to remind each other not to step on the lawn, and as a result, the grass was not trod on;

2. the entire protest was carried out (and ended) in a non-violent and rational manner: in the confrontational exchanges with the authorities, citizens were able to retort back government officials not without a sense of humor;

3. greater civil engagement and unity: there are reports of nearby printing shops offering free copying service for protesters to make copies of their slogans; later on when the protesters staged their sit-out, locals bring food and water to them; netizens uses twitter to publicize the event broadcasted by participants

So what is the lesson of this protest which may or may not succeed in changing the government’s plan? I believe it should, and will to some extend, make the government think more carefully about our environmental policy.

As highlighted in Obama’s trip to China, environment is a field in which we’d expect to see great changes in the next decade. Indeed, China has taken significant steps in the use of renewable energy. (See NYTimes reporting here; and James Fallows’ post here) And I propose that China should make considerable legal reforms to address the environment issues. (for China Environmental Law blog’s coverage of the protest, see here)

The legal issues of the Guangzhou trash incineration plant is, by and large, that of human rights to a clean environment. Even though the specific environmental right was underlined in only two regional laws, namely,  the 1981 African Charter, which demands “all peoples shall have the right to a general satisfactory environment favourable to their development”; The 1988 Protocol of San Salvador to ACHR, the first and only instrument according an individual right to a clean environment, provides in its Article 11 that: (italic added)

1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.

2. The state parties shall promote the protection, preservation and improvement of the environment.
meaning the state has a positive responsibility to environmental protection.

In a broader understanding, the environmental human rights is concluded from the rights underlined in U.N. Covenant of Civil and Political Rights and U.N. Covenant of Social, Economic and Cultural Rights: the right to life; the right to a standard of living adequate for health and well-being; the right to the highest attainable standard of health; the right of all peoples to freely dispose of their natural wealth and resources; safe and healthy working conditions; the right to enjoy the benefits of scientific progress and its applications; and the right of peoples to self-determination and the pursuit of economic and social development.

The Stockholm Declaration on the Human Environment (1972) Principle 1 states (emphasis added):

Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations. In this respect, policies promoting or perpetuating apartheid, racial segregation, discrimination, colonial and other forms of oppression and foreign domination stand condemned and must be eliminated.

Principle 13:

In order to achieve a more rational management of resources and thus to improve the environment, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve environment for the benefit of their population.

and the Rio Declaration on Development and Environment (1992) Principle 10 states:

Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.

These principles underscore the environmental human rights as a procedural rights, rather than vaguely-defined substantive rights, for both individuals and state-actors. The right to information, participation and judicial proceedings is reaffirmed and strengthened in The Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (1998).

China is not a Party to 1998 Aarhus Convention, yet the problem emerges in this Guangzhou protest calls for procedural rights to be granted to the citizens in order for the government to fulfill its positive obligation of environmental protection. Such procedure rights include, inter alia, public access to information concerning the project in relation to the environment, possible impact, in the case of harm to human beens, the preventative measures, etc; public participation and consultation in planning, decision-making, project-assessment; right to reparation and judicial review, etc.

Guangzhou officials argued in their press conference that such trash incineration plants are necessary to the development of the area, and revealed plans to build one in each district to solve its own trash problem. In response the development of state vesus the well-being of individuals in Lopez-Ostra v. Spain (1994), petition against a waste plant that emit nasty fumes, the Court says:

Naturally, severe environmental pollution may affect individuals’ well-being and prevent them from enjoying their homes in such a way as to affect their private and family life adversely, without, however, seriously endangering their health. Whether the question is analysed in terms of a positive duty on the State – to take reasonable and appropriate measures to secure the applicant’s rights … or in terms of an ‘interference by a public authority’ to be justified … the applicable principles are broadly similar. In both contexts regard must be had to the fair balance that has to be struck between the competing interests of the individual and of the community as a whole, and in any case the State enjoys a certain margin of appreciation.

However, the Court found the State had not taken preventative measures to protect the applicant’s private and family life under Article 8 of ECHR (1950) and had not offer procedures to address the complaint, thus not striking a balance between the town’s economic development and the individual well-being.

In a similar case dealing with complaints about a fertilizer factory – Guerra and others  v. Italy (1998) – the Court reemphasizes on a State’s obligation of positive action: (boldness added)

The Court considers that Italy cannot be said to have “interfered” with the applicants’ private or family life; they complained not of an act by the State but of its failure to act. However, although the object of Article 8 is essentially that of protecting the individual against arbitrary interference by the public authorities, it does not merely compel the State to abstain from such interference: in addition to this primarily negative undertaking, there may be positive obligations inherent in effective respect for private or family life.

For sure, China is not a Party to ECHR, yet it should nevertheless adopt similar laws to ensure the state’s positive obligation in environmental protection, and the international community needs to address this issue because these incinerators do not only pose a direct health hazard to its surrounding residents, such as the would-be case in Pan Yu, but as the pollutants were carried away in air, they could be harmful to people as far as in North America.

In conclusion, the Guangzhou protest is a step forward in citizen awareness of environmental issue and in using non-violent civil disobedience to address public concern; the lesson for the Chinese leaders is how to use this momentum and this involved public body to push for its environmental goals. China has to make reforms on the legal front to assist, rather than quell, public participation in environmental issues and grant greater weight on environmental human rights.

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